Personalvertretungsrecht unter Berücksichtigung des Polizeibereichs
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Personalvertretungsrecht - auch in Behörden der Polizei
Personalvertretungsrecht in Bund und Ländern
Das Personalvertretungsrecht ist die Grundlage für die betriebliche Mitbestimmung der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes und zählt ebenfalls zu den kollektiven Rechten. Es ist das öffentlich-rechtliche Gegenstück zum Betriebsverfassungsrecht, das in der Privatwirtschaft Anwendung findet. Obwohl der in der Privatwirtschaft typische Gegensatz zwischen Kapital und Arbeit im öffentlichen Dienst fehlt, gibt es doch auch hier Interessengegensätze als Folge einer arbeitsteiligen Verwaltungsorganisation.
Durch die Mitbestimmung sollen Eigenständigkeit und Selbstverantwortlichkeit der Beschäftigten gefördert werden. Sie sollen Einfluss auf die Gestaltung der innerdienstlichen Angelegenheiten nehmen können und vor den Gefahren der abhängigen Beschäftigung bewahrt werden. Damit ist das Personalvertretungsrecht Ausdruck des Sozialstaatsgebotes, das den Gesetzgeber anhält, die Lebensverhältnisse unter Berücksichtigung sozialer Prinzipien zu gestalten.
Für den öffentlichen Dienst ist die betriebliche Mitbestimmung durch das Bundespersonalvertretungsgesetz und die Personalvertretungsgesetze der Länder geregelt. Es gilt für alle in öffentlichen Verwaltungen, Betrieben und Einrichtungen Beschäftigten, also für Arbeiter, Angestellte und Beamte. Allerdings sind einige der Mitbestimmungsrechte für Beamte eingeschränkt. Dies ist nicht nur theoretisch, sondern auch praktisch von erheblicher Bedeutung. So wird z. B. zur Beilegung von Streitfällen eine paritätisch besetzte Einigungsstelle eingerichtet. Betrifft es Arbeiter und Angestellte, ist deren Entscheidung abschließend und für die Behörde verbindlich. Geht es um Beamtinnen und Beamte, so liegt es weitestgehend im Ermessen der Behörde, ob sie die Einigungsstellenempfehlung übernimmt (siehe Seite 50).
Die Entwicklung des Personalvertretungsrechts
Das Personalvertretungsrecht hat wie auch das Betriebsverfassungsrecht seine Wurzeln im Betriebsrätegesetz (BRG) vom 4. Februar 1920, das erstmals in Deutschland eine Arbeitervertretung gesetzlich sicherstellte. Das BRG galt sowohl für private Betriebe als auch für den öffentlichen Dienst. Nach der national sozialistischen Machtergreifung wurde jedoch die betriebliche Mitbestimmung mit dem „Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit“ (AOG) vom 20. Januar 1934 wieder abgeschafft.
Grundlage für eine neue betriebliche Mitbestimmung nach der Niederschlagung der national sozialistischen Diktatur war das Kontrollratsgesetz Nr. 22 vom 30. April 1946, das die Bildung von Betriebsräten wieder gestattete. Das neu geschaffene Betriebsverfassungsrecht sollte wieder einheitlich für die Privatwirtschaft und den öffentlichen Dienst gelten. Doch in den Folgejahren entwickelten sich die Mitbestimmungsrechte durch spezielle Länderregelungen auseinander. Sonderregelungen für den öffentlichen Dienst unterschieden sich schon im Anwendungsbereich. Schließlich wurde mit dem Personalvertretungsgesetz vom 5. August 1955 ein eigenständiges Mitbestimmungsrecht für den öffentlichen Dienst geschaffen, das mit seinen Rahmenvorschriften für die Länder auch zu einer Rechtsvereinheitlichung beitrug. Mit dem Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) vom 15. März 1974 wurde schließlich die Mitbestimmung des öffentlichen
Dienstes an die Entwicklungen des 1972 ausgebauten Betriebsverfassungsgesetzes angeglichen.
Grundsätze des Personalvertretungsrechts
Das Personalvertretungsrecht regelt die berufliche Interessenvertretung für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst. Ob es also Anwendung findet, richtet sich ausschließlich nach der Rechtsnatur des Arbeitgebers. Ist dieser ein Träger der öffentlichen Verwaltung, so richtet sich die betriebliche Mitbestimmung ausschließlich nach dem öffentlich-rechtlichen Personalvertretungsrecht. Das Recht der Personalvertretung ist unabdingbar (§ 3 BPersVG). Das heißt, dass von den gesetzlichen Vorschriften des BPersVG nicht durch Tarifvertrag abgewichen werden darf.
Das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit
Die Generalklausel des § 2 BPersVG normiert das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Personalvertretung und Dienststelle. Sie dient als Auslegungsregel für alle Rechte und Pflichten. Das Gebot soll gewährleisten, dass sich Personalvertretung und Dienststellenleiter gegenseitig unterstützen. Ihre Arbeit soll dem Wohle der Beschäftigten dienen und ermöglichen, dass die Dienststelle die ihr obliegenden Aufgaben erfüllt. Das Gebot soll darüber hinaus sicherstellen, dass die Parteien nicht gegeneinander arbeiten.
Eine besondere gesetzliche Ausformung des Gebots der vertrauensvollen Zusammenarbeit ist § 66 BPersVG, der die Grundsätze der Zusammenarbeit festlegt. Er postuliert u.a. monatliche Besprechungen zwischen der Personalvertretung und der Dienststellenleitung. Außerdem gebietet er eine Friedenspflicht der Parteien und verbietet Maßnahmen des Arbeitskampfes.
Der Aufbau der Personalvertretung
Der Aufbau der Personalvertretung entspricht grundsätzlich dem Organisationsaufbau der Verwaltung. Das BPersVG geht daher der Organisation der Bundesverwaltung folgend von einem dreistufigen Aufbau aus. Personalvertretungen gibt es demzufolge bei obersten Dienstbehörden, bei Behörden der Mittelstufe und bei Behörden, die einer Behörde der Mittelstufe nachgeordnet sind. Bei einer mehrstufigen Verwaltung ist eine Stufenvertretung (§ 54 Abs. 1 BPersVG) zu bilden (also ein Bezirks- oder Hauptpersonalrat), der die Aufgabe hat, die gemeinsamen Angelegenheiten aller zu- und untergeordneten Dienststellen zu vertreten. Diese Grundsätze gelten auch für juristische Personen des öffentlichen Rechts (Stiftungen, Anstalten).
Die Bildung von Personalvertretungen
§ 12 Abs. 1 BPersVG begründet eine unabdingbare Pflicht zur Bildung von Personalvertretungen in Dienststellen. So obliegt es nach § 21 BPersVG der Leitung einer Dienststelle ohne Personalvertretung, eine Personalversammlung zur Wahl eines Wahlvorstandes einzuberufen. Diese Regelungen führen zu einem sehr hohen Deckungsgrad betrieblicher Interessenvertretungen im öffentlichen Dienst, im Gegensatz zur Privatwirtschaft, wo der Anteil der Beschäftigten, die eine betriebliche Interessenvertretung haben, weitaus geringer ist. Allerdings gibt es auch im Personalvertretungsrecht keine Wahlpflicht der Beschäftigten.
Personalvertretungen sind zu bilden, wenn in einer Dienststelle in der Regel mindestens fünf Wahlberechtigte beschäftigt sind, von denen drei wählbar sein müssen. Der Ober begriff „Beschäftigte“ umfasst nach § 4 Abs. 1 BPersVG Beamte, Angestellte und Arbeiter, nicht jedoch Personen, für die es spezialgesetzliche Sonderregelungen gibt wie etwa Soldaten, Richter (wiederum mit Ausnahmen) oder Zivildienstleistende.
Bei der Berechnung der Beschäftigten einer Dienststelle wird die Zahl der regelmäßig besetzten Arbeitsplätze zugrundegelegt (die vom gegenwärtigen Beschäftigungsstand abweichen kann). Der Stellenplan ist lediglich als Anhaltspunkt anzusehen. Zu berücksichtigen ist allerdings, wenn Planstellen längere Zeit unbesetzt bleiben oder Beschäftigte auf Planstellen anderer Dienststellen geführt werden. Ist eine Dienststelle zu klein, wird sie nach § 12 Abs. 2 BPersVG einer benachbarten Dienststelle zugeteilt, damit das Vertretungsrecht der Beschäftigten gewahrt bleibt.
Personalratswahlen finden unter der Leitung eines Wahlvorstandes statt, der von der bisherigen Personalvertretung bis spätestens acht Wochen vor Ablauf der Amtszeit bestellt wird (§ 20 Abs. 1 BPersVG), oder, sofern noch keine Personalvertretung vorhanden ist, in einer Personalversammlung gewählt wird (§ 21 BPersVG). Im Ausnahmefall kann auf An trag einer in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaft oder von mindestens drei Wahlberechtigten der Wahlvorstand auch durch die/den Dienststellenleiter/in bestellt werden (§ 20 Abs. 2 und § 22 BPersVG).
Das Gruppenprinzip
Nach derzeit herrschender, aber umstrittener Rechtsauffassung machen es Unterschiede zwischen Beamten und Tarifbeschäftigten notwendig, eine gruppenspezifische Interessenvertretung zu gewährleisten. So können sich z. B. die Interessen von Tarifbeschäftigten im Hinblick auf die Sicherung des Arbeitsplatzes von denen der Beamten unterscheiden. Daher bestimmt § 5 BPersVG, dass sich die Personalvertretungen in die zwei Gruppen der Arbeitnehmer (Arbeiter und Angestellte) sowie der Beamten gliedern. Jede Gruppe muss entsprechend der Stärke ihrer Gruppen angehörigen im Personalrat vertreten sein (§ 17 BPersVG). Auch im Wahl vor stand müssen die Gruppen vertreten sein. Die Angehörigen jeder Gruppe wählen ihre Vertretung in eigenständigen Wahlgängen. Allerdings können die Gruppen bestimmen, dass eine Gemeinschaftswahl durchgeführt werden soll.
Die Verschwiegenheitspflicht
Für alle Personen, die Aufgaben oder Befugnisse im Zusammenhang mit der Personalvertretung wahrnehmen oder wahrgenommen haben, normiert § 10 BPersVG eine Verschwiegenheitspflicht. Sie gilt nicht nur für die Mitglieder der Personalvertretungen, sondern auch für Ersatzmitglieder, Sachverständige, Mitglieder von Einigungsstellen, Gewerkschaftsvertreter/innen usw. Die Verschwiegenheitspflicht wirkt über die jeweils ausgeübte Funktion hinaus auch nach deren Beendigung. Sie gilt umfassend für alle Tatsachen und Angelegenheiten, über die im Zusammenhang mit der personalvertretungsrechtlichen Tätigkeit Kenntnis erlangt wurde, und sie gilt grundsätzlich gegenüber jedermann.
Das Begünstigungs- und Benachteiligungsverbot
Zur Gewährleistung einer Interessenvertretung zum Wohle der Beschäftigten und zum Schutz der Personen, die personalvertretungsrechtliche Aufgaben wahrnehmen, bestimmt § 8 BPersVG ein Verbot der Begünstigung und Benachteiligung. Adressat der Norm ist nicht nur der Dienstherr, sondern jedermann. Das Verbot umfasst sowohl jede Schlechterstellung oder Zurücksetzung gegenüber vergleichbaren Beschäftigten als auch jegliche mittelbare oder unmittelbare finanzielle Begünstigung.
Aufgaben und Befugnisse der Personalvertretung
Der Aufgabenkatalog des § 68 BPersVG legt die allgemeinen Aufgaben der Personalvertretung fest. So obliegt es z. B. der Personalvertretung, Maßnahmen zu beantragen, die der Dienststelle oder ihren Angehörigen dienen (§ 68 Abs. 1, Nr. 1 BPersVG). Zur Wahrnehmung dieser Aufgabe hat die Personalvertretung ein umfassendes Informationsrecht (§ 68 Abs. 2 BPersVG). Dies umfasst auch das Recht, in Personalakten Einsicht zu nehmen, jedoch nur mit Zustimmung der Beschäftigten.
Das Informationsrecht des Personalrates
Nach § 68 Abs. 2 BPersVG hat der Personalrat ein weitreichendes Informationsrecht, das alle gesetzlichen Aufgaben des Personalrats umfasst. Der Dienststellenleiter ist verpflichtet, den Personalrat rechtzeitig und umfassend zu unterrichten sowie alle notwendigen Unterlagen vorzulegen.
Rechtzeitige Information
Der Personalrat muss rechtzeitig informiert werden. Das heißt, dass die Information zu einem Zeitpunkt erfolgen muss, in dem die beabsichtigte Maßnahme noch gestaltungsfähig ist und der Dienststellenleiter noch keine vollendeten Tatsachen geschaffen hat. Eine Einflussnahme auf die Entscheidung der Dienststelle durch den Personalrat muss also noch möglich sein. Gegebenenfalls muss der Dienststellenleiter auch von sich aus tätig werden, und die Initiative zur Information des Personalrats ergreifen.
Umfassende Information
Das Informationsrecht des Personalrats soll gewährleisten, dass er denselben Informationsstand hat, wie die Dienststelle. So soll der Personalrat in die Lage versetzt werden, einen bestimmten Sachverhalt zu prüfen, um eine Entscheidung treffen zu können.
Notwendige Unterlagen und Datenschutz
Der Personalrat hat Anspruch auf alle Unterlagen, die der Dienststelle zur Verfügung stehen und die für die Meinungsbildung des Personalrats notwendig sind. Der Dienststellenleiter muss dem Personalrat die erforderlichen Unterlagen im Original oder in Kopie vorlegen. Welche Unterlagen erforderlich sind, ist am Einzelfall zu beurteilen. Allerdings sind an die Erforderlichkeit keine besonders hohen Anforderungen zu stellen.
Durchsetzungsrechte des Personalrats
Das Personalvertretungsgesetz des Bundes gibt den Personalräten eine Reihe von Möglichkeiten an die Hand, ihre Rechte nach Mitgestaltung und Einflussnahme in der Dienststelle durchzusetzen:
- Anhörungsrecht
- Mitwirkungsrecht
- Mitbestimmungsrecht
Anhörungsrecht
Daneben ist die Personalvertretung mit drei weiteren abgestuften Rechten ausgestattet. Nach § 78 Abs. 3 bis 5 BPersVG hat sie ein Anhörungsrecht bei bestimmten Maßnahmen der Dienststelle wie z. B. vor grundlegenden Änderungen von Arbeitsverfahren und Arbeitsabläufen.
Mitwirkungsrecht
§ 78 Abs. 1 und 2 sowie § 79 BPersVG regeln die Mitwirkung des Personalrats. Dieses Recht besteht z. B. bei Kündigung eines Beschäftigten durch den Arbeitgeber (§ 79 BPersVG), gegen die der Personalrat Einwände erheben kann. Das Mitwirkungsrecht des Personalrats ist wesentlich stärker als ein bloßes Anhörungsrecht, da mit der Einwendung des Personalrats weitgehende Rechtsfolgen verbunden sein können. So haben Arbeitnehmer im Falle einer ordentlichen Kündigung, gegen die sie rechtzeitig Kündigungsschutzklage erhoben haben, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Rechtsstreits einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung, sofern der Personalrat Widerspruch gegen die Kündigung
eingelegt hat. Eine Kündigung, die ohne Beteiligung des Personalrats erfolgt, ist ganz unwirksam.
Mitbestimmungsrecht
Das stärkste Beteiligungsrecht des Personalrats ist die Mitbestimmung, die in den §§ 75 bis 77 BPersVG geregelt ist. Das BPersVG unterscheidet zwischen mitbestimmungsbedürftigen Angelegenheiten für Arbeiter und Angestellte (§ 75 BPersVG) sowie für Beamte (§ 76 BPersVG). Soweit eine von der Dienststelle durchzuführende Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, kann sie nur mit seiner Zustimmung getroffen werden (§ 69 BPersVG). Daneben hat der Personalrat ein Initiativrecht (§ 70 BPersVG). Er kann die Durchführung von Maßnahmen beantragen und Maßnahmen gegebenenfalls auch gegen den Willen der Dienststelle durchsetzen.
Einigungsstelle
Verweigert der Personalrat seine Zustimmung und kann auch im weiteren Verfahren keine Einigung erzielt werden, so entscheidet die Einigungsstelle (§ 69 Abs. 4 BPersVG). Sie besteht aus je drei Vertreter/innen der Arbeitgeberseite und der Personalvertretung sowie einem unparteiischen Vorsitzenden, auf dessen Person sich beide Seiten einigen. Die Zusammensetzung der Arbeitnehmervertreter muss das Gruppenprinzip widerspiegeln. Die Einigungsstelle fasst ihren Beschluss mit Stimmenmehrheit (§ 71 Abs. 3 BPersVG), der für die Beteiligten bindend ist.
Eingeschränkte Mitbestimmung für Beamte
§ 69 Abs. 4, S. 3 und 4 BPersVG bestimmt für Beamte eine wichtige Ausnahme: Hier gibt die Einigungsstelle lediglich eine Empfehlung an die Dienstbehörde, die jedoch ihrerseits nicht die Empfehlung gebunden ist. Dieses Verfahren gilt auch für Maßnahmen, die vom Personalrat beantragt werden. Diese besondere Regelung für Beamte geht auf verschiedene Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zurück (u.a. 1959 in einem Urteil zum Bremischen Personalvertretungsgesetz).
Schulungs- und Bildungsanspruch von Personalräten
Zur „Herstellung der intellektuellen Waffengleichheit“ zwischen Arbeitgebern und der betrieblichen Interessenvertretung hält das Personalvertretungsrecht verschiedene rechtliche Instrumente bereit. So haben Personalräte Anspruch auf bezahlte Freistellung zur Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen. Die gesetzlichen Grundlagen sind im BPersVG und in den Personalvertretungsgesetzen der Länder geregelt. Die Vorschriften für Personalräte in den Ländern orientieren sich oft an der Struktur des BPersVG. Anhand der Regelungen im BPersVG wird nachfolgend zusammengefasst, wann und in welchem Umfang der Anspruch auf Freistellung zur Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen besteht. Für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen gibt es grundsätzlich zwei Anspruchsgrundlagen, die selbständig nebeneinander bestehen. Sie unterscheiden sich in ihren Voraussetzungen und vor allem aber im Umfang der Kostenübernahmepflicht durch den Dienstherrn bzw. Arbeitgeber. Nach welcher Regelung sich der Freistellungsanspruch richtet, hängt von den Kenntnissen ab, die auf der Schulungs- und Bildungsveranstaltungen vermittelt werden. Das Gesetz unterscheidet dabei grundsätzlich zwischen Schulungs- und Bildungsveranstaltungen, die
- für die Tätigkeit in der betrieblichen Interessenvertretung erforderliche Kenntnisse vermitteln, § 46 Abs. 6 BPersVG
- für die Tätigkeit in der betrieblichen Interessenvertretung geeignete Kenntnisse vermitteln, § 46 Abs. 7 BPersVG
§ 46 Abs. 6 BPersVG
Die Mitglieder des Personalrates sind unter Fortzahlung der Bezüge für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen vom Dienst freizustellen, soweit diese Kenntnisse vermitteln, die für die Tätigkeit im Personalrat erforderlich sind.
Vergleichbare Regelungen in den Landespersonalvertretungsgesetzen:
Bd-W: § 47 Abs. 5; Bay: Art. 46 Abs. 5; Bln: § 42 Abs. 3; Bbg: § 46 Abs. 1,3; Brem: § 39 Abs. 5; Hmb: § 48 Abs. 4; Hess: § 40 Abs. 2 Satz 3; M-V: § 39 Abs. 1,3,4; Nds: § 37 Abs. 1 Satz 2, § 40; NW: § 42 Abs. 5; Rh-Pf: § 41 Abs. 1, 2, 4 Satz 1, 2; Saar:
§ 45 Abs. 5; Sachs: § 47 Abs. 1; LSA: § 45; Schl-H: § 37 Abs. 1, 4, 5; Thür: § 46 Abs. 1
§ 46 Abs. 7 BPersVG
Unbeschadet des Absatzes 6 hat jedes Mitglied des Personalrates während seiner regelmäßigen Amtszeit Anspruch auf Freistellung vom Dienst unter Fortzahlung der Bezüge für insgesamt drei Wochen zur Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen, die von der Bundeszentrale für politische Bildung als geeignet anerkannt sind. Beschäftigte, die erstmals das Amt eines Personalratsmitgliedes übernehmen und nicht zuvor Jugend- und Auszubildendenvertreter gewesen sind, haben einen Anspruch nach Satz 1 für insgesamt vier Wochen.
Vergleichbare Regelungen in den Landespersonalvertretungsgesetzen:
Bd-W: -; Bay: -; Bln: § 42 Abs. 4; Bbg: § 46 Abs. 2,3; Brem: § 39 Abs. 6; Hmb: § 48 Abs. 5; Hess: -; M-V: § 39 Abs. 2,3; Nds: -; NW: -; Rh-Pf: § 41 Abs. 3,4 Satz 1, 3; Saar -; Sachs: § 47 Abs. 2; LSA: -; Schl-H: § 37 Abs. 2,4; Thür: § 46 Abs. 2
Freistellung nach § 46 Abs. 6 BPersVG
§ 46 Abs. 6 BPersVG ermöglicht die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen, die für die Tätigkeit in der betrieblichen Interessenvertretung erforderliche Kenntnisse vermitteln. Der Dienstherr hat die Kosten zu tragen. Dies umfasst neben der Fortzahlung des Entgelts auch die Übernahme der Reise-, Unterbringungs- und Verpflegungskosten sowie die Lehrgangsgebühren. Konfliktreich ist oft die Frage, wann eine Bildungsmaßnahme erforderliche Kenntnisse vermittelt.
Auswahlkriterien für Schulungen
Grundsätzlich entscheidet die Personalvertretung, welche Schulungs- oder Bildungsveranstaltung ein Personalratsmitglied besuchen soll. Das Gremium muss anhand objektiver und subjektiver Kriterien prüfen, ob die ins Auge gefasste Schulungsmaßnahme erforderliche Kenntnisse vermittelt.
Objektive Erforderlichkeit
Eine Schulungs- und Bildungsmaßnahme ist objektiv erforderlich, wenn sie Kenntnisse vermittelt, die für die Tätigkeit des Personalrats benötigt werden. Dazu gehören nicht nur Rechtskenntnisse, sondern auch organisatorische und methodische Kenntnisse. Die Wissensvermittlung kann sowohl in Grund- als auch in Spezialschulungen erfolgen. In Grundschulungen werden die Kenntnisse vermittelt, die für jedes Personalratsmitglied notwendig sind, weil ohne sie eine sinnvolle Mitarbeit im Personalrat nicht möglich ist (z. B. Kernfragen der Personalratsarbeit sowie Kenntnisse über das Dienst- und Tarifrecht). Es wird in der Regel nicht in Frage gestellt, dass sie für jedes neue Personalratsmitglied erforderlich sind. Spezialschulungen dagegen sind häufig Anlass für Konflikte, weil die Arbeitgeber diese Schulungen stark einschränken wollen.
Subjektive Erforderlichkeit
Die Erforderlichkeit der Schulungsmaßnahme ist auch personenbezogen zu bewerten, also bezogen auf das zu schulende Mitglied der Interessenvertretung. Hierbei kommt es sowohl auf den Wissensstand des jeweiligen Mitglieds als auch auf die Aufgaben an, die es innerhalb des Gremiums wahrzunehmen hat.
Problematisch ist häufig der Schulungsanspruch von Ersatzmitgliedern. Sofern Ersatzmitglieder regelmäßig ordentliche Personalratsmitglieder in Sitzungen vertreten müssen, besteht aber auch für sie ein Schulungsanspruch. Das gilt auch für Ersatzmitglieder in sehr kleinen Personalvertretungen.
Zeitliche Dauer
Darüber hinaus ist die zeitliche Lage und Dauer der Schulungsmaßnahme mit in die Erforderlichkeitsprüfung einzubeziehen. Die Dauer der Bildungsmaßnahme muss angemessen sein. Bei Grundschulungen sind schematische Obergrenzen, die nur eine gewisse Anzahl von Tagen zu lassen (z. B. fünf Wochentage), unzulässig. Auch eine Schulungsdauer von zehn Tagen ist nicht zu beanstanden, so fern Wissen vermittelt wird, das für eine ordnungsgemäße Personalratstätigkeit unentbehrlich ist.
Gebot der sparsamen Haushaltsführung
Schließlich beeinflussen haushaltsrechtliche Aspekte die Erforderlichkeitsprüfung. Personalvertretungen haben das Gebot der sparsamen Haushaltsführung zu beachten. Das bedeutet jedoch nicht, dass sie zwangsläufig auf das günstigste Schulungsangebot verwiesen werden können. Preiswertere alternative Schulungsformen kommen nur ausnahmsweise und in sehr engen rechtlichen Grenzen in Betracht:
- Durch Inhouse-Schulungen (gewerkschaftlich organisierte Schulungen in den Räumlichkeiten einer Dienststelle) werden Gewerkschaften indirekt verpflichtet, Personalratsmitglieder ohne Rücksicht auf ihre Gewerkschaftszugehörigkeit zu schulen. Eine solche Verpflichtung widerspricht den in Art. 9 Abs. 3 Grundgesetz verbrieften koalitionsrechtlichen Aufgaben der Gewerkschaften.
- Indoor-Schulungen (Schulungen der Dienststelle in deren Räumlichkeiten) greifen unmittelbar in die verfassungsmäßigen Rechte der Gewerkschaften ein, mittelbar auch in die verfassungsmäßigen Rechte gewerkschaftlich organisierter Personalräte. Denn Personalräte zu schulen, obliegt nach der Rechtsprechung nicht der öffentlichen Hand, sondern den Gewerkschaften als Hauptträger von Schulungen.
- Fernlehrgänge (so genannte E-Learning-Angebote) können eine Vielzahl gravierender Nachteile haben: Es fehlt die Möglichkeit der direkten Nachfrage und damit die Möglichkeit der Reflexion. Praxisbeispiele können nicht unmittelbar auf die Teilnehmerinnen und Teilnehmer sowie deren Dienst stellen bezogen werden, so dass lediglich abstraktes Wissen vermittelt werden kann. Wegen dieser Nachteile garantieren Fernlehrgänge nicht den gleichen Bildungserfolg wie Präsenzschulungen. Sie sind da her keine qualitativ gleichwertige Alternative zu klassischen Schulungsveranstaltungen.
Bei der Prüfung der Erforderlichkeit hat der Personal rat grundsätzlich einen gewissen Entscheidungs- und Beurteilungsspielraum. Dies betrifft sowohl die Auswahl der Schulungs- und Bildungsveranstaltungen als auch die Frage, welches Mitglied an der Bildungsmaßnahme teilnehmen soll.
Freistellung und Kostenübernahme durch den Arbeitgeber
Voraussetzung für die Freistellung von Personalratsmitgliedern nach § 46 Abs. 6 BPersVG ist ein ordnungsgemäßer Entsendungsbeschluss des Gremiums. Dieser Beschluss muss im Rahmen eines eigenen Tagesordnungspunktes während einer Sitzung gefasst werden.
Die Freistellung durch den Arbeitgeber
Über den Entsendungsbeschluss muss der Arbeitgeber umfassend und rechtzeitig informiert werden. Angaben zu folgenden Fragen sollten mitgeteilt werden:
- Wer nimmt an der Schulungsveranstaltung teil?
- Um was für eine Veranstaltung handelt es sich und welches Thema wird behandelt?
- Wann und wo findet die Veranstaltung statt?
- Welche Kosten sind mit der Schulungs- bzw. Bildungsveranstaltung verbunden?
Wird diese Mitwirkungspflicht durch den Personalrat verletzt, hat das dennoch nicht automatisch den Verlust des Schulungsanspruchs zur Folge.
Der Arbeitgeber hat das Recht zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Freistellung zur Teilnahme an der Veranstaltung vorliegen. Ist das der Fall, ist er verpflichtet, die Freistellung auszusprechen. Hat der Dienststellenleiter oder die Dienststellenleiterin jedoch begründete Zweifel, ob die Voraussetzungen gegeben sind, kann er/sie die Freistellung verweigern. In diesem Fall ist das betreffende Personalratsmitglied nicht berechtigt, dem Dienst fernzubleiben.
Kostenübernahme durch den Arbeitgeber
Der Arbeitgeber muss die Kosten, die durch die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsmaßnahmen entstehen, gemäß § 44 Abs. 1 BPersVG tragen. Neben dem Anspruch auf Fortzahlung des Arbeitsentgelts umfasst der Erstattungsanspruch die Kostenübernahme für Unterbringung und Verpflegung, Lehrgangsgebühren und die Reise. Die Kostenübernahme begründet einen individuellen Anspruch des Personalratsmitglieds auf Kostenerstattung. Der Arbeitgeber ist an die einmal getroffene Entscheidung gebunden.
Die Freistellung nach § 46 Abs. 6 BPersVG und die Kostenübernahme können nicht voneinander getrennt werden. Dadurch soll Klarheit und Rechtssicherheit bezüglich der Kostenübernahme bei einer Freistellung gewährleistet werden. Allerdings kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes (BVerwGE vom 14.06.2006) die Kostenübernahme auch an teilig gekürzt werden, sofern eine Schulung neben not wendigen Kenntnissen auch andere, nicht notwendige Inhalte vermittelt. In diesem Falle muss die Dienststelle nur die Kosten für die notwendigen Teile einer Schulung übernehmen. Dies führt aber zu einer komplizierten Abrechnung mit dem Schulungsträger.
Teilweise Erstattung der Schulungskosten
Vermittelt eine Schulung nur teilweise für die Personalratstätigkeit erforderliche Inhalte, sind die Kosten vom Arbeitgeber anteilig zu übernehmen. Der Kostenanteil bemisst sich nach dem zeitlichen Aufwand, der auf die Behandlung der für die Personalratsarbeit notwendigen Themenbereiche entfällt. Die Freistellung für den nicht notwendigen Teil der Schulungsmaßnahme kann nach § 46 Abs. 7 BPersVG aber dann erfolgen, wenn die Schulung als für die Personalratstätigkeit förderliche Maßnahme von der Bundeszentrale für politische Bildung anerkannt ist.
Höhe der Schulungskosten
Im Vorfeld einer Schulung gibt es häufig Streitigkeiten darüber, welche Höhe der Schulungskosten angemessen ist. Dieses Problem soll mit einem so genannten Pauschbetrag umgangen werden. Das Bundesinnenministerium beispielsweise erkennt Kosten bis zu 150 Euro je Schulungstag und Person (ohne Reisekosten) als angemessen an. Die Kosten müssen nicht detailliert aufgeschlüsselt werden, soweit sie diesen Pauschbetrag nicht überschreiten.
In der Praxis sind die Schulungskosten häufig nicht durch den Pauschbetrag abgedeckt. Dies zieht unverhältnismäßig komplizierte Abrechnungen nach sich, bei denen die Kosten der Schulung und der Schulungseinrichtung detailgenau nach bestimmten Vorgaben aufgeschlüsselt werden müssen.
Schulungsanspruch restriktiv interpretiert
Das Bundesministerium des Innern (BMI) hat im April 2008 das Rundschreiben zum Schulungsanspruch (§ 46 Abs. 6 BPersVG) neu gefasst. Darin wird die gesetzliche Vorschrift eng ausgelegt. Als interne Verwaltungsvorschrift des BMI entfaltet das Rundschreiben gegenüber Personalvertretungen keine zwingende Bindung. Wenn diese jedoch darüber hinausgehen wollen, dürfte es vermehrt zu Auseinandersetzungen mit der Arbeitgeberseite kommen. Das Rundschreiben bindet auch kein Gericht, die Norm des BPersVG so und nicht anders auszulegen.
Alternative Kostentragungspflicht
Daneben kommt für nützliche Bildungsangebote, die jedoch keine notwendigen Kenntnisse nach den Maßgaben des § 46 Abs. 6 BPersVG vermitteln, die Kostentragung nach § 44 Abs. 1 BPersVG in Betracht. Die Teilnahme an einer Personalrätekonferenz beispielsweise kann als eine notwendige Tätigkeit im Sinne des § 44 Abs. 1 BPersVG gelten. Des halb muss der Arbeitgeber die Kosten hierfür übernehmen.
Überprüfung der Verweigerung einer Freistellung
Personalräte sollten eine ablehnende Entscheidung ihrer Dienststelle genau prüfen. Oft ist die Verweigerung der Freistellung rechtlich unzulässig. Gerade die Pauschale für Tagungs- und Schulungskosten ist ein oft benutztes, aber rechtlich zweifelhaftes Argument der Dienststellenleitung. Denn die Tagungspauschale dient lediglich der Verwaltungsvereinfachung. Sie schließt die Pflicht zur Erstattung von höheren Kosten aber nicht aus, wenn diese begründet sind. Auch die Entscheidung des Personalrats für ein bestimmtes Bildungsangebot seiner eigenen Gewerkschaft hat der Dienststellenleiter grundsätzlich zu respektieren. Zwar muss der Personalrat unter mehreren gleichwertigen Angeboten das günstigste Angebot auswählen. Die Dienststelle muss aber auch Mehrkosten in vertretbarem Umfang hinnehmen. Die für Schulungen notwendigen Haushaltsmittel hat die Dienst stelle vorzuhalten. Eine frühzeitige Planung des Personalrates im laufenden Haushaltsjahr kann hier gegebenenfalls empfehlenswert sein.
An den Verweis auf dienstliche Schulungsangebote der Dienststelle hat die Rechtsprechung hohe rechtliche Anforderungen gestellt. Ein pauschaler Hinweis auf eine theoretisch kostengünstigere dienstliche Schulung ist nicht ausreichend. Die Verweigerung einer Freistellung mit Hinweis auf ein dienstliches Lehrangebot ist nur zulässig, wenn es gewerkschaftlichen Angeboten inhaltlich gleichwertig ist und sowohl bezogen auf Themen- und Referentenauswahl ausgewogen ist. Zudem haben solche dienstlichen Bildungsangebote in enger Abstimmung mit den gewerkschaftlichen Organisationen und im Einvernehmen mit dem Personalrat zu erfolgen. Nur unter diesen engen Voraussetzungen kann das Recht des Personalrats zur Auswahl eines geeigneten Schulungsträger aus Haushaltsgründen überhaupt eingeschränkt werden.
Verfahren bei Streitigkeiten
Bei Einwänden gegen die Freistellung und die Übernahme der Kosten muss sich der Dienststellenleiter oder die Dienststellenleiterin unverzüglich mit dem Personalrat in Verbindung setzen. Lehnt der Dienstherr die Freistellung ab, darf das Personalratsmitglied dem Dienst nicht fernbleiben. Die Freistellung kann stattdessen im Beschlussverfahren nach § 83 Abs. 1, Nr. 3 und Abs. 2 BPersVG vor dem Verwaltungsgericht erwirkt werden. Das Beschluss verfahren kann sowohl von der Personalvertretung als auch vom betroffenen Personalratsmitglied eingeleitet werden.
Da verwaltungsgerichtliche Verfahren regelmäßig sehr lange dauern, kann es gegebenenfalls ratsam sein, gleich zeitig den Erlass einer einstweiligen Anordnung beim Verwaltungsgericht zu beantragen. So kann verhindert werden, dass die Durchsetzung des Freistellungsanspruchs durch Zeitablauf vereitelt wird.
Freistellung nach § 46 Abs. 7 BPersVG
In der Praxis ist die Freistellung nach § 46 Abs. 6 BPersVG von großer Relevanz. Daneben haben Personalräte einen zweiten eigenständigen Anspruch auf Freistellung nach § 46 Abs. 7 BPersVG zur Teilnahme an geeigneten Schulungs- und Bildungsveranstaltungen. Die Entscheidung, ob eine Bildungsmaßnahme geeignet ist, erfolgt gemäß §46 Abs. 7 BPersVG durch Anerkennung der Bundeszentrale für politische Bildung. Personalräte können ihre Freistellung ohne Beschluss des Gremiums eigenständig bei der Dienststellenleitung beantragen.
Bei Freistellungen nach Absatz 7 übernimmt der Arbeitgeber nur die Fortzahlung des Arbeitsentgelts, nicht aber die übrigen Schulungskosten. Ein weiterer wesentlicher Unterschied liegt darin, dass dieser Anspruch zeitlich auf insgesamt drei Wochen während der regelmäßigen Amtszeit begrenzt ist (bzw. vier Wochen für erstmals gewählte Mitglieder).
Verweigert die Dienststellenleitung die Freistellung, dürfen Personalräte nicht von sich aus dem Dienst fernbleiben. Vor dem Verwaltungsgericht kann im Beschluss verfahren die Freistellung durch den Dienstherrn verlangt werden. Dabei sollte gegebenenfalls gleichzeitig eine einstweilige Anordnung beim Verwaltungsgericht beantragt werden, um zu verhindern, dass die Durchsetzung des Freistellungsanspruches durch Zeitablauf vereitelt wird.
Übersicht zur Freistellung für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen
Länderregelungen zur Freistellung
Neben dem Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) enthalten auch die Personalvertretungsgesetze der Länder Regelungen zur Schulungsteilnahme von Personalratsmitgliedern. Die landesrechtlichen Regelungen stimmen hinsichtlich der Voraussetzung der Erforderlichkeit der jeweiligen Schulung im Wesentlichen mit der Regelung des § 46 Abs. 6 BPersVG überein. In den Details weichen sie davon jedoch teilweise ab. Folgende Unter schiede sind besonders bedeutsam:
- Bayern: Auch das jeweils erste Ersatzmitglied ist gegebenenfalls freizustellen. Die Dauer der Freistellung ist begrenzt. Sie um fasst in der Regel bei erstmals in den Personalrat gewählten Mitgliedern fünf Kalendertage so wie darüber hinaus bis
zu fünf Kalendertage für Personalratsmitglieder, denen innerhalb ihrer Personalvertretung besondere in der Schulung zu behandelnde Aufgaben zu gewiesen sind.
- Berlin: Ersatzmitglieder können anstelle eines ordentlichen Mitglieds in begründeten Einzelfällen, insbesondere wenn zu erwarten ist, dass sie regelmäßig an Personalratssitzungen teilnehmen müssen, unter den gleichen Voraussetzungen
wie die Mitglieder des Personalrats benannt werden. Der Entsendungsbeschluss des Personalrats ist für die Dienststelle bindend, wenn diese ihm innerhalb von zehn Arbeitstagen nach schriftlicher An zeige nicht widerspricht.
- Bremen: Hält die Dienststelle die dienstlichen Notwendigkeiten bei der vom Personalrat vorgenommenen Festlegung der zeitlichen Lage der Schulungsveranstaltung für nicht ausreichend berücksichtigt, so entscheidet die Einigungsstelle verbindlich. Entsprechendes gilt in Hamburg. Ähnliches neben anderen Besonderheiten auch in Rheinland-Pfalz (dazu unten).
- Mecklenburg-Vorpommern: Die Dauer der Freistellung ist begrenzt. Sie umfasst in der ersten Amtszeit bis zu 25 Arbeitstage, im Übrigen bis zu 20 Arbeitstage je Amtszeit. Ersatzmitglieder jeder Wahlvorschlagsliste können entsprechend
der von dieser Liste gewählten Anzahl von Personalratsmitgliedern bis zu zehn Arbeitstage freigestellt werden. Entsendungsbeschlüsse des Personalrats, die sich im Rahmen der bereitgestellten Haushaltsmittel halten, sind für die Dienststelle bindend, solange sie nicht auf Antrag der Dienststelle (der innerhalb von zehn Arbeitstagen nach Unterrichtung durch den Personalrat zu stellen ist) vom Verwaltungsgericht aufgehoben werden. Diese Regelungen bestehen auch in
Schleswig-Holstein, wo jedoch die Dauer der Freistellung generell bis zu 20 Arbeitstage je Amtszeit beträgt.
- Niedersachsen: Gleiches wie für ordentliche Personalratsmitglieder gilt bei Mehrheitswahl für zwei Ersatzmitglieder, bei Verhältniswahl für ein Ersatzmitglied jeder Vorschlagsliste, von der Mitglieder in den Personalrat gewählt worden sind.
- Nordrhein-Westfalen: Für Ersatzmitglieder, die regelmäßig zu Sitzungen des Personalrats herangezogen werden, gilt das Gleiche wie für ordentliche Personalratsmitglieder. Diese Regelung besteht auch im Saarland.
- Rheinland-Pfalz: Die Dauer der Freistellung ist begrenzt. Sie umfasst während der regelmäßigen Amtszeit 20 Werktage, für Beschäftigte, die erstmals das Amt eines Personalratsmitglieds übernehmen und auch nicht zuvor Mitglied der Jugend-
und Auszubildendenvertretung waren, weitere fünf Werktage. Für Ersatzmitglieder, die in absehbarer Zeit Mitglied des Personalrats werden oder als Verhinderungsvertreter eintreten, gilt Entsprechen des wie für ordentliche Personalratsmitglieder mit der Maßgabe, dass ihnen jeweils fünf Werktage während der regelmäßigen Amtszeit des Personalrats zur Verfügung stehen. Stehen der Schulungsteilnahme nach Auffassung der Dienststellenleitung zwingende dienstliche Erfordernisse entgegen, kann sie innerhalb von zwei Wochen nach Eingang des Antrags auf Freistellung die Einigungsstelle anrufen, die verbindlich entscheidet.
- Sachsen: Gleiches wie für ordentliche Personalratsmitglieder gilt im Falle der Verhältniswahl für Ersatzmitglieder jeder Vorschlagsliste bis zur Anzahl der auf die Liste entfallenden Personalratsmitglieder, im Falle der Mehrheitswahl für Ersatzmitglieder bis zur Anzahl der Personalratsmitglieder, jeweils in der Reihenfolge des Wahlergebnisses. Diese Regelung besteht auch in Thüringen.
Außerdem enthalten die Landespersonalvertretungsgesetze von Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern im Unterschied zum BPersVG ausdrückliche Regelungen darüber, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang die Dienststelle die Kosten trägt, die durch die Teilnahme von Mit gliedern des Personalrats an Schulungsveranstaltungen entstehen.
Der Text ist ein Auszug aus dem Beitrag „Schulungen für Personalratsmitglieder“ von Gabriele Peter, in: Der Personalrat, 6/2008, S. 224-228.
Landespersonalvertretungsgesetz: Freistellung in den Ländern
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Red 20231020