Laufbahnrecht und Qualifizierung im Polizeivollzugsdienst
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Laufbahnrecht und Qualifizierung
Das Laufbahnrecht soll Mindeststandards der beruflichen Eignung der Beamtinnen und Beamten für ihre dienstliche Tätigkeit gewährleisten. Der Grundsatz, die Ämter nach Laufbahnen zu ordnen, ergibt sich unmittelbar aus Artikel 33 Abs. 5 GG (Laufbahnprinzip). Der Kern des Laufbahnrechts liegt darin, für gleiche Laufbahnen vergleichbare Ausbildungen vorauszusetzen. Der Übergang zum Laufbahnprinzip war historisch ein bedeutsamer Schritt hin zur modernen und rechtsstaatlichen Verwaltung. Zuvor war nicht gesichert, dass Beamte über Fachkenntnisse verfügten oder in sonstiger Weise für eine Tätigkeit in der Verwaltung geeignet waren.
Das Bundesverfassungsgericht misst der fachlichen Qualifikation der Beamtinnen und Beamten hohe Bedeutung bei:
Wenig befähigte Beamte können Staatswesen gefährden
„Die Berufung eines fachlich wenig befähigten Beamten kann die Arbeit eines ganzen Verwaltungszweiges auf Jahre hinaus beeinträchtigen oder lähmen, ganz zu schweigen von den Gefahren, die dem Staatswesen durch die Berufung illoyaler
oder untreuer Beamter entstehen können.“ (BVerfGE 9, 268 (283)).
Das Laufbahnrecht hat erheblich dazu beigetragen, dass im öffentlichen Dienst ein hohes Ausbildungsniveau besteht und politischer Einflussnahme deutliche Schranken gesetzt wurden. Zuweilen wird das Laufbahnrecht aber auch als „Hemmschuh“ für die berufliche Entwicklung der Beamten kritisiert. Die Vielzahl beruflicher Ausbildungen und der Bedarf an hochqualifizierten und fachlich spezialisierten Experten lassen sich im Laufbahnrecht kaum noch abbilden. Überkommene Formalismen verhindern die interne Potenzialentwicklung. Gewerkschaften sehen deshalb im Laufbahnrecht besonderen Reformbedarf.
In diesem Zusammenhang gewinnt die Qualifizierung der Beschäftigten zunehmend an Bedeutung. Mit der (Erst-)Ausbildung für eine Laufbahn sind die Lernprozesse im Erwerbsleben der Beamtinnen und Beamten keineswegs abgeschlossen – sie beginnen erst. Bereits mit der Übernahme der Tätigkeit auf einem konkreten Dienstposten kann erster Schulungsbedarf entstehen, der sich bei jeder Änderung des Tätigkeitsgebietes, der Arbeitsmittel oder der Arbeitsweise erneuern kann. Schließlich hängen Beförderungen und Aufstiege davon ab, ob notwendige Qualifizierungen für die höherwertigen Dienstposten oder Laufbahnen absolviert wurden.
Laufbahnrecht in Bund und Ländern unterschiedlich ausgestaltet
Die Beamtengesetze in Bund und Ländern regeln nur wesentliche Grundzüge des Laufbahnrechts. Der größte Teil der Vorschriften findet sich in den allgemeinen und bereichsspezifischen Laufbahnverordnungen und den zahlreichen einzelnen Laufbahn-, Aus bildungs- und Prüfungsverordnungen. Qualifizierungsfragen und dienstliche Beurteilung werden nur unvollkommen geregelt. Deren behördliche Praxis ist geprägt durch Richtlinien und Erlasse im Innenverhältnis der öffentlichen Verwaltung.
Laufbahnen und Laufbahngruppen
Das Laufbahnrecht unterscheidet zwischen Laufbahngruppen und Laufbahnen. Die Laufbahngruppen (z. B. gehobener Dienst) bestimmen abstrakt, welche Bildungsniveaus zu vergleichbaren laufbahn- und besoldungsrechtlichen Einstufungen führen. Die Laufbahnen legen dagegen das Berufsbild der Beamtinnen und Beamten im Hinblick auf ihre Tätigkeit und die dazu nötige Ausbildung fest (z.B. Laufbahn im gehobenen Dienst in der allgemeinen und inneren Verwaltung des Bundes). Eine mehrseitige Zusammenstellung zu „Laufbahnen und Fachrichtungen“ finden Sie unter www.laufbahnrecht.de.
Laufbahnausbildung und Erwerb der Laufbahnbefähigung
Die Laufbahnbefähigung richtet sich grundsätzlich nach dem Vor- und Ausbildungsstand, der für den Zugang zu einer Laufbahngruppe vorausgesetzt wird. Allerdings wird bisher nur im höheren Dienst zwingend eine berufliche Qualifikation (Hochschulabschluss) verlangt. Die Vorbildungsvoraussetzungen der anderen Laufbahngruppen werden regelmäßig über die allgemeine Schulbildung ggf. in Kombination mit einer förderlichen Berufsausbildung oder in einer Ausbildung im öffentlichen Dienst selbst erlangt (Vorbereitungsdienst).
Die Laufbahnausbildung kann innerhalb und außerhalb des öffentlichen Dienstes erfolgen. Bund, Länder und Gemeinden verfügen über eine Vielzahl von Ausbildungseinrichtungen. Für die Laufbahnen des mittleren Dienstes wird an den Verwaltungsschulen ausgebildet, die zugleich die entsprechenden Angestelltenlehrgänge anbieten. Im Kommunalbereich gibt es zumeist gemeinsame Einrichtungen oder Ausbildungsverbünde der Gemeinden eines Landes (z. B. Verwaltungsschule des Gemeindetages Baden-Württemberg). Der gehobene Dienst wird an den Fachhochschulen für öffentliche Verwaltung ausgebildet. Neben die klassischen Studiengänge Verwaltungswissenschaften mit dem Abschluss (Diplom-) Verwaltungswirt ist eine Vielzahl von Fachstudiengängen getreten, die den großen Bedarf an Spezialisten im öffentlichen Dienst auch durch eigene Ausbildung decken soll.
Externe Ausbildungen können alle Berufsausbildungen oder Studienabschlüsse sein, die den Zugang zu einer Laufbahn eröffnen. So werden Beamtinnen und Beamte der technischen Laufbahnen, z. B. Ingenieure im gehobenen und höheren oder Techniker im mittleren Dienst im Regelfall nicht an den Bildungseinrichtungen des öffentlichen Dienstes ausgebildet. Sie absolvieren betriebliche Ausbildungen nach dem Berufsbildungsgesetz oder ein Studium an einer Fachhochschule oder Universität.
Anwärter- und Ausbildungsverhältnis
Die interne Ausbildung erfolgt im Regelfall in einem Vorbereitungsdienst im Anwärterverhältnis. Statusrechtlich handelt es sich um ein Beamtenverhältnis auf Widerruf, das allein dem Zweck der Laufbahnausbildung dient und mit Bestehen oder Nichtbestehen der Laufbahnprüfung endet. Eine Übernahmeverpflichtung gibt es nicht. Während des Vorbereitungsdienstes werden Anwärterbezüge gezahlt.
Quereinsteiger
Auch ohne formale Befähigung ist es möglich, in eine Laufbahn einzutreten. So genannte andere Bewerber müssen durch Lebens- und Berufserfahrung in der Lage sein, die Aufgaben der jeweiligen Laufbahn wahrnehmen zu können. Die Einstellung anderer Bewerber soll auf Ausnahmefälle begrenzt sein. Sie dient der Gewinnung von Fachleuten, die ihr Wissen innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes erworben haben. In einigen Ländern ist der Zugang für andere Bewerber dadurch begrenzt, dass sie nur dann eingestellt werden dürfen, wenn es keine geeigneten Regelbewerber gibt (Subsidiaritätsklausel).
Laufbahnwechsel
Laufbahnwechsel ist der Eintritt in eine andere Laufbahn. Voraussetzung ist, dass sich die Betroffenen bereits in einer Laufbahn beim selben oder einem anderen Dienstherrn befinden. Es wird zwischen dem horizontalen Laufbahnwechsel innerhalb einer Laufbahngruppe und dem vertikalen Laufbahnwechsel in eine niedrigere oder höhere Laufbahngruppe unterschieden.
Dienstliche Beurteilung
Der beamtenrechtliche Leistungsgrundsatz fordert, dass alle wichtigen Entscheidungen über die berufliche Entwicklung der Beamtinnen und Beamten anhand deren Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu treffen sind. Als Bewertungsinstrument greift man bis heute auf die so genannte dienstliche Beurteilung zurück. Aufgrund der Rechtsprechung kommt ihr in Beförderungs- und Aufstiegsverfahren eine überragende Bedeutung zu, weil der Rechtsschutz bei Auswahlentscheidungen an die dienstliche Beurteilung anknüpft. Die Gerichte machen die dienstliche Beurteilung zum Maßstab, ob eine Personalentscheidung unter Beachtung des Leistungsgrundsatzes getroffen wurde. D. h.: Die Gerichte bewerten die Bewerberinnen und Bewerber um einen Beförderungsdienstposten nicht selbst, sondern entscheiden ein Konkurrentenstreitverfahren anhand der dienstlichen Beurteilung. Auch die Beurteilung selbst kann mit dem Ziel, eine bessere Bewertung zu erhalten angegriffen werden, um sich in einem Konkurrentenstreitverfahren bessere Ausgangsbedingungen zu verschaffen.
Die dienstliche Beurteilung bewertet Eignung, Befähigung und fachliche Leistung und bezieht die allgemeine geistige Veranlagung, den Charakter, den Bildungsstand, die Arbeitsleistung, das soziale Verhalten und die Belastbarkeit mit ein. Sie schließt in der Regel mit einer Gesamtbewertung ab, die sich zumeist in der Vergabe einer Gesamtnote (z.B. „sehr gut“; „gut“) oder einem anderen qualitativen Gesamturteil (z.B. „entspricht den Anforderungen“; „übertrifft die Anforderungen“) ausdrückt. Außerdem sollen Vorschläge für die weitere dienstliche Verwendung gemacht werden. Die Beurteilung weist also nicht nur den Ist-Stand von Eignung und Leistung nach, sondern gibt auch eine Prognose über die weiteren beruflichen Perspektiven ab. Um die zur Beurteilung verpflichteten Dienstvorgesetzten dazu zu zwingen, bei der Benotung zu differenzieren, gibt es Richtwerte für die Spitzennoten. Im Bund dürfen bisher z.B. nur 15 Prozent der Beamten die Bestnote, 35 Prozent die zweitbeste Note erhalten. In Nordrhein-Westfalen sind es dagegen nur 10 bzw. 20 Prozent.
Fortbildung
Die Fortbildung wird im Laufbahnrecht nicht abschließend geregelt. Wichtigster Grundsatz ist, dass Beamte verpflichtet sind, an dienstlichen Fortbildungen teilzunehmen, die der Erhaltung und Verbesserung der Befähigung für ihren Dienstposten dienen. Diese auch als Anpassungsfortbildung bezeichneten Maßnahmen sollen gewährleisten, dass Beamte stets in der Lage sind, die an sie gestellten Erwartungen auch zu erfüllen. Die Fortbildungspflicht ergibt sich aus dem Hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach der Beamte sich seinen Aufgaben mit „voller Hingabe“ zu widmen haben. Die dienstliche Fortbildung kann an internen Einrichtungen (z.B. Bundesakademie für öffentliche Verwaltung) oder bei externen Bildungsträgern erfolgen.
Bundes- und Landespersonalausschüsse
In den Beamtengesetzen des Bundes und der Länder ist vorgesehen, so genannte „Personalausschüsse“ einzurichten. Diese Ausschüsse sind unabhängige und eigen verantwortliche Organe innerhalb der Verwaltung. Insofern nehmen die Ausschüsse Aufgaben verwaltungsinterner Art wahr. Die Personalausschüsse im Bund und in den Ländern haben Entscheidungs- und Beratungsrecht. In den Fällen, in denen der Gesetzgeber dem Personalausschuss ein Entscheidungsrecht eingeräumt hat, sind die beteiligten Verwaltungen an die getroffenen Entscheidungen gebunden. Neben diesen Fällen gibt es noch die so genannte Mitentscheidung des Personalausschusses. Bei diesem verwaltungsinternen Verfahren können die obersten Dienstbehörden nur mit Zustimmung oder im Einvernehmen mit dem Personalausschuss entscheiden. Dagegen handelt es sich bei den Beratungsrechten nur um Mitwirkungsmöglichkeiten. Unter anderem können die meisten im Bund und in den Ländern gebildeten Personalausschüsse bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse mitwirken. Dieses Recht ermöglicht die Beeinflussung sowohl bei Gesetz- und Verordnungsentwürfen als auch bei Verwaltungsvorschriften, wenn und soweit beamtenrechtliche Verhältnisse angesprochen sind. In der Regel werden die Ausschüsse zur einheitlichen Durchführung der beamtenrechtlichen Vorschriften errichtet. Deren Mitglieder üben die Tätigkeit in eigener Verantwortung aus und sind diesbezüglich nicht an Weisungen gebunden. Die institutionelle Zusammensetzung ist in Bund und Ländern genauso unterschiedlich geregelt wie Aufgaben und Einwirkungsmöglichkeiten. Weder für die Größe des Ausschusses noch für die funktionale Anbindung des Vorsitzenden gibt es rahmenrechtliche Vorgaben. Zumeist sind jedoch folgende Gruppen vertreten: Dienstherren (Vertreter der Ministerien), Spitzenorganisationen (DGB und Beamtenbund), kommunale Spitzenverbände.
Laufbahnrecht des Bundes
Das Laufbahnrecht regelt für Beamte die vielfältigen beruflichen Entwicklungsmöglichkeiten im öffentlichen Dienst. Die Berufswege der Beamten sind in Laufbahnen geordnet. Beim Bund gibt es vier Laufbahngruppen: einfacher Dienst, mittlerer Dienst, gehobener Dienst und höherer Dienst.
Für die Einstellung in die jeweilige Laufbahngruppen sieht das Laufbahnrecht folgende Mindestanforderungen vor:
- Innerhalb dieser Laufbahngruppen befinden sich mehrere Laufbahnen, die für unterschiedliche Tätigkeitsbereiche eingerichtet sind. Ein Beispiel ist die Laufbahn nicht technischer Verwaltungsdienst für Tätigkeiten u.a. in der allgemeinen und inneren Verwaltung oder der Sozialverwaltung.
- Das Laufbahnrecht legt fest, welche fachliche Ausrichtung Ausbildungsgänge haben müssen, um die Befähigung für die einzelnen Laufbahnen zu vermitteln. Beispielsweise ist eine technische oder ingenieurwissenschaftliche Ausbildung für die Laufbahn technischer Verwaltungsdienst erforderlich.
- In manche Laufbahnen können ganz oder weit überwiegend nur Personen eingestellt werden, die einen Vorbereitungsdienst absolviert haben. Ein Beispiel hierfür sind die Polizeivollzugslaufbahnen.
Mindestanforderungen im Laufbahnrecht
Berufliche Entwicklungsmöglichkeiten
Beamte müssen zunächst eine dreijährige Probezeit ableisten. Maßgeblich für Beförderungen ist das Leistungsprinzip: Beförderungen erfolgen nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung. Zumeist sind ein Wechsel auf einen höher bewerteten Dienstpostens sowie eine Erprobung auf diesem Dienstposten erforderlich. Da Beamte auf Planstellen geführt werden, ist für eine Beförderung auch Voraussetzung, dass eine höher bewertete Planstelle zur Verfügung steht.
Um ein aussagefähiges Bild der Leistung der Mitarbeiter zu gewinnen, werden dienstliche Beurteilungen nach in Beurteilungsrichtlinien festgelegten Kriterien erstellt. Eine Beurteilung erfolgt mindestens alle drei Jahre – und, soweit erforderlich, zusätzlich aus bestimmtem Anlass. Die beamtenrechtlichen Beurteilungen dienen als Grundlage für sachgerechte Personalentscheidungen und Maßnahmen der Personalentwicklung.
Mit gezielter Fortbildung werden die Mitarbeiter des Bundes weiter qualifiziert. Die Fortbildung erfolgt in eigenen und externen Fortbildungseinrichtungen.
Viele Behörden bieten gut beurteilten Beamten die Möglichkeit des Aufstiegs in die nächsthöhere Laufbahngruppe an. Voraussetzung dafür ist das Bestehen eines Auswahlverfahrens und der erfolgreiche Abschluss des Aufstiegsverfahrens. Grundsätzlich sind im Laufbahnrecht folgende Aufstiegsqualifizierungen festgelegt. Welche davon angeboten werden, entscheiden die Beschäftigungsbehörden.
Aufstiegsqualifizierungen je Laufbahn
Weitere laufbahnrechtliche Rechtsgrundlagen beim Bund
In seinen wichtigsten Grundzügen ist das Laufbahnrecht der Beamten des Bundes im Bundesbeamtengesetz festgelegt. Die Bundeslaufbahnverordnung konkretisiert die gesetzlichen Regelungen und trifft allgemeine Regelungen. Diese gelten für alle Laufbahnen. Weitere Laufbahnverordnungen regeln die Besonderheiten bestimmter Laufbahnen. So gibt es z.B. eine Kriminallaufbahnverordnung für die Laufbahnen des gehobenen und höheren Kriminaldienstes des Bundes. Die Gestaltung der Vorbereitungsdienste und Einzelheiten der Prüfungen sind ebenfalls in Rechtsverordnungen geregelt.
Laufbahnrechtliche Grundlagen des Bundes
- Bundesbeamtengesetz (BBG)
- Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten
- Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Bundeslaufbahnverordnung
- Verordnung über
... die Anerkennung europäischer Berufsqualifikationen als Laufbahnbefähigung
... die Ausbildung und Prüfung für den mittleren nichttechnischen Dienst in der allgemeinen und inneren Verwaltung des Bundes
... die Ausbildung und Prüfung für den gehobenen nichttechnischen Dienst in der allgemeinen und inneren Verwaltung des Bundes
... den Aufstieg in den höheren nichttechnischen Verwaltungsdienst des Bundes über
das Studium „Master of Public Administration“ an der Hochschule des Bundes für
öffentliche Verwaltung
... über die Laufbahnen im kriminalpolizeilichen Vollzugsdienst des Bundes (Kriminallaufbahnverordnung
- KrimLV)
... den Vorbereitungsdienst für den gehobenen bzw. höheren Kriminaldienst des Bundes
....den Vorbereitungsdienst für den gehobenen Verwaltungsinformatikdienst des Bundes
Laufbahnrecht in den Ländern
Die Länder sind in der Gestaltung und Ausprägung ihres Laufbahnrechts frei und haben jeweils eigenständige Laufbahnregelungen. Baden-Württemberg hat beispielsweise den einfachen Dienst abgeschafft. Dort beginnt die Besoldungstabelle A ab Besoldungsgruppe A 5. Auch andere Länder haben Änderungen bei den Einstiegsämtern vorgenommen (Brandenburg A 5, Niedersachsen A 6, Hessen A 5, Thüringen A 6).
Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein
Die fünf norddeutschen Länder haben sich auf ein gemeinsames Laufbahnmodell verständigt, das nur noch zwei Laufbahngruppen vorsieht. Laufbahngruppe 1 fasst den bisherigen einfachen und den mittleren, Laufbahngruppe 2 den gehobenen und den höheren Dienst zusammen. In beiden Laufbahngruppen soll es zwei Einstiegsämter geben. Beamtinnen und Beamte, die im niedrigeren Einstiegsamt eingestellt werden, können ohne formales Aufstiegsverfahren alle Ämter der jeweiligen Laufbahngruppe erreichen. Ein echtes Aufstiegsverfahren ist nur noch bei einem Wechsel von Laufbahngruppe 1 in Laufbahngruppe 2 nötig.
Website zum Laufbahnrecht www.laufbahnrecht.de
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Red 20231020